La crise du multilatéralisme, avant et après Donald Trump

La première présidence de Donald Trump avait déjà été marquée par une série de coups de boutoir contre le multilatéralisme, le plus emblématique ayant été le retrait des États-Unis de l’Accord de Paris sur le climat en 2017. Son second mandat illustre une approche prédatrice où le rapport de force et la logique « transactionnelle » se substituent à la discussion entre pairs et à l’arbitrage des institutions internationales. En témoignent notamment la fermeture brutale de l’USAID, le retrait d’instances onusiennes et une mise à distance à l’égard du G7 et du G20. Donald Trump n’a par ailleurs jamais caché son mépris à l’égard des institutions de Bretton Woods (IBW), qu’il a tenté d’instrumentaliser à plusieurs reprises.

La crise de la gouvernance économique multilatérale est toutefois bien antérieure à l’élection de Donald Trump et son départ ne suffira pas à la résoudre. Sa présidence a été le détonateur de l’éclatement d’un ordre mondial en équilibre précaire. Elle a révélé les fragilités d’un régime fondé sur des institutions héritées pour l’essentiel de l’immédiat après-guerre ou des « Trente Glorieuses », n’ayant pas intégré le basculement du centre de gravité de l’économie mondiale vers les pays du « sud global », avec en toile de fond la rivalité hégémonique entre les États-Unis et la Chine.

Le rôle et l’avenir des IBW font débat et les grands pays émergents mettent en cause leur gouvernance. La quote-part au FMI de la Chine, première économie mondiale (en parité de pouvoir d’achat - PPA) n’est ainsi que de 6,4 %, très inférieure celle des Etats-Unis (17,4%) et de l’Union européenne (23,1 %), le groupe des BRICS+ (40 % du PIB mondial en PPA) n’en détenant que 18,5 %. Cette inertie de l’actionnariat des IBW suscite la frustration des pays émergents les incitant à créer leurs propres institutions financières (comme la Nouvelle Banque de Développement, dite « Banque des BRICS »), ajoutant à la complexité de la gouvernance économique mondiale.

Quid des Forums internationaux ? Le G7 représente aujourd’hui encore près de 44 % du PIB mondial (en dollars courants) mais moins de 10 % de la population du globe. Sa composition renvoie à la photo de famille du premier sommet de 1975 à Rambouillet, ce qui ne l’empêche pas de s’ériger, à l’occasion, en directoire du monde et de traiter de questions onusiennes, quitte à délaisser les sujets sur lesquels il dispose d’un avantage comparatif (il concentre plus de 50% des flux internationaux de capitaux et 90% des transactions sur le marché des changes). Mais peut-il le faire dès lors que Donald Trump agresse ses partenaires ou les menaces de sanctions protectionnistes ?

La création du G20 au début des années 1990 visait à mieux associer les économies émergentes à la coopération économique internationale. Réuni depuis 2008 au niveau des chefs d’État et de gouvernement, il agrège près de 80 % du PIB mondial et 60% de la population du globe, échappant à la critique de défaut de légitimité, même si l’Europe y est surreprésentée et l’Afrique sous-présentée. Lors de la grande crise financière de 2007-2008, le G20 a joué un rôle moteur, prescrivant leurs feuilles de route aux IBW et aux instances réglementaires. Son ambition d’être le pivot de la coopération économique a ensuite très vite buté sur les blocages politiques dans un contexte de tensions géoéconomiques croissantes. S’il peut se prévaloir d’initiatives utiles, le G20 a perdu ses capacités d’impulsion initiales pour retomber dans la routine d’ordres du jour reflétant souvent les préoccupations de présidences tournantes souvent instrumentalisées à des fins de communication politique interne.

L’élargissement en août 2023 du groupe des BRICS à de nouveaux membres a illustré une volonté de défier une gouvernance mondiale jugée verrouillée par les pays avancés. Il a pu être présenté comme un forum anti-G7 ou même anti-G20, alors même que la déclaration d’août 2023 validait son leadership : « […] We reaffirm the importance of the G20 to play the role of the premier multilateral forum in the field of economic and financial cooperation […] » En réalité, ce sont surtout les IBW qui sont dans le collimateur. Il est trop tôt pour évaluer l’influence potentielle des BRICS+ , ensemble économique très hétérogène et politiquement hétéroclite, dans l’optique d’un multilatéralisme en recomposition.

La coopération monétaire internationale est devenue un des angles morts du multilatéralisme. Les États-Unis n’assument plus leurs responsabilités dans la gestion de la monnaie-pivot du système monétaire international (SMI), ce qui soulève la question du forum approprié de concertation dans la perspective d’un SMI multipolaire potentiellement instable et fragmenté. L’Administration Trump a aussi remis partiellement en cause les acquis post-crise financière (accords multilatéraux de Bâle III et « Dodd-Frank Act » des États-Unis), avec le risque d’une dérive vers le « moins-disant » réglementaire dans d’autres juridictions. Une nouvelle brèche dans la coopération internationale, porteuse de risques d’instabilité en cas de crise systémique affectant des systèmes financiers étroitement connectés.

Comment la gouvernance internationale pourrait-elle évoluer dans un contexte durable de tensions géopolitiques et de fragmentations économiques et financières ?

Le retour à un régime de coopération multilatéral à vocation universelle parait illusoire.

L’hypothèse a été évoquée d’un « polylatéralisme » impliquant les États et divers acteurs (firmes multinationales entreprises, ONG, société civile, etc.) dans le cadre d’une « coopération de volontaires » se fixant des objectifs crédibles et ciblés pour dépasser les antagonismes inter-étatiques.

Cependant les contours et les modalités d’un tel régime demeurent très flous. Il est donc indispensable d’engager une réforme approfondie des institutions existantes, notamment les IBW, en ajustant la représentation de ses membres en fonction de leur poids économique (et démographique), afin qu’elles retrouvent la légitimité et l’influence qu’elles avaient encore au début des années 2000. Cela suppose un coût pour les pays fondateurs et en particulier un aggiornamento de la part des européens, l’option d’une « chaise européenne » (d’ailleurs cohérente avec l’existence de son marché unique et de l’UEM) faisant partie de la solution globale et la voix européenne étant plus forte unie que divisée face aux grandes puissances. S’agissant des Forums, sauf à imaginer l’ouverture improbable du G7 à la Chine et à quelques autres grands pays émergents, le G20 reste le groupe le mieux à même de faire le pont entre les différents pays, pour gérer, en concertation avec l’ONU et les IBW réformées, les biens publics mondiaux et l’urgence climatique.